CORRUZIONE E BUON SENSO
PROPOSTE CONCRETE
di Augusto Merletti
Tra il 1999 ed il 2001 ero Ingegnere Capo per il rifacimento della rete idrica di Palermo ed il mio direttore dei lavori era un prestigioso professionista, uno dei migliori ingegneri idraulici che io abbia conosciuto. Nel corso dei lavori l'impresa ha più volte presentato proposte di variante o richieste di maggiori compensi che la direzione lavori puntualmente esaminava con attenzione respingendo la gran parte delle richieste e quindi limitando al minimo i maggiori costi a carico della amministrazione. Ebbene quella attività professionale "virtuosa", che ovviamente richiede tempo, attenzione, equilibrio e competenza, determinava automaticamente, per come sono concepite le parcelle professionali, un DANNO per il professionista (ed incidentalmente anche per me) perché più costa l'opera e più aumentano le parcelle di quelli che la controllano (Direttore Lavori, Ingegnere capo, collaudatore, ecc.) e quindi meno varianti approvi e meno guadagni. Pensate che questa norma favorisca gli onesti e faccia crescere ed emergere, nella categoria professionale alla quale si rivolge. i "migliori" ? Credete che sia così difficile cambiarla ? Ovviamente sono convinto da tempo che c'è un'altra soluzione. Non pretendo di essere il depositario di una cura miracolosa ma alcuni dati incredibili dai quali partire li conosco da sempre e provo inutilmente da anni a farli emergere. Espongo di seguito sinteticamente quello che penso si potrebbe fare con relativo poco sforzo.
Analisi Costi Benefici. E' una procedura di controllo degli investimenti pubblici, non è una scienza esatta ma è adottata obbligatoriamente dalla Comunità Europea per le opere che superano una certa soglia di impegno di spesa. Il rapporto costo/beneficio è collegato alla pesatura di numerosi fattori ma, ovviamente, è inversamente proporzionale al costo . Supponiamo di collegare le parcelle professionali al rapporto costo/beneficio che produce l'opera e, automaticamente, creeremo una concorrenza tra controllore e controllato, l'impresa avrà sempre e comunque l'interesse ad aumentare il costo, la direzione lavori ed il collaudatori avranno l'interesse opposto.
Progetto: Il progetto perfetto ed esecutivo in ogni sua parte non si raggiunge quasi mai, una alea di indeterminazione c'è quasi sempre ed in quella alea si va ad annidare la patologia delle varianti in corso d'opera (il direttore generale della prima impresa per la quale ho lavorato usava dire: alla gara si arriva nudi e poi ci si riveste per strada) . La Legge Merloni del 1994 cercò di limitare questa patologia ponendo una soglia del 5% come limite per varianti ammissibili, oltre le quali si doveva riappaltare, le vicende di tutte le grandi opere italiane dimostrano che questo limite viene regolarmente eluso. Proviamo a diminuire i controlli ed aumentare le responsabilità toccando la gente sul bene più prezioso: i soldi. Il progettista di un'opera dovrebbe obbligatoriamente essere anche il direttore dei lavori (è la figura responsabile della esecuzione e della contabilità lavori) e la parcella professionale dovrebbe ricomprendere entrambe le prestazioni. Se la parcella è proporzionale al beneficio il progettista-direttore lavori avrà il massimo interesse a progettare bene ed a dirigere in modo attento. Con questo sistema Il progettista della nuvola, l'amato architetto Fuffas, invece di incassare una parcella milionaria rischiava di doverci rimettere un po di soldi di suo. Queste due norme potrebbero da sole cambiare la mentalità dell'intera categoria professionale (oggi para delinquenziale) ma ovviamente queste sole due modifiche non sono sufficienti a cambiare il sistema. Bisogna anche intervenire sugli Enti Appaltanti e sulle modalità con le quali vengono eseguiti i controlli e l'assegnazione degli incarichi, Bisogna innestare sangue pulito ed onesto in tutto il sistema.
Gli enti appaltanti: in Italia gli enti che possono bandire appalti sono oltre 10.000 il che significa che ognuno di questi dovrebbe possedere ottime competenze giuridiche, amministrative e tecniche cosa che non è quasi mai vera, con le conseguenze di infiniti ricorsi al TAR, problemi e camarille. Bisogna creare una unica autorità per gli appalti per ogni regione ed una nazionale per le opere intrerregionali, il numero va ridotto da oltre 10.000 a meno di venti, concentrando competenze e responsabilità.
Il rating: l'ente appaltante deve anche essere deputato ai controlli ex ante, on going e ex post come si fa per le opere finanziate dalla UE. I controlli devono verificare se il beneficio previsto in progetto è stato effettivamente raggiunto ed in base a queste performance devono essere riconosciuti punteggi al gruppo di progettazione ed alle imprese esecutrici, Queste performance devono andare a costituire il rating delle imprese e dei progettisti (oggi le certificazioni SOA non tengono conto della qualità realizzativa). Il rating deve essere la soglia per accedere a gare di livello più elevato. Progettare e realizzare bene deve diventare l'unico metro di giudizio e valutazione, Ovviamente tutti i dati devono essere pubblicati ed accessibili e le procedure di assegnazione dei rating le più semplici e trasparenti possibile.
Le parcelle professionali: con le lenzuolate di Bersani sono state liberalizzate le parcelle professionali che prima erano invece controllate dagli ordini professionali. Questa iniziativa, apparentemente virtuosa, in realtà ha creato un effetto distorsivo nel mercato, favorendo chi è sufficientemente sfacciato da "arrivare nudo" all'appalto nella certezza di potersi successivamente ricoprire. Ritornare alla fissazione di minimi tariffari potrebbe ottenere l'appoggio interessato degli Ordini professionali a questa riforma (nessuno vuole farsi operare dal chirurgo più economico ma tutti cerchiamo quello più bravo).
La garanzia decennale: le imprese e i progettisti/direttori dei lavori devono essere responsabili dell'opera per almeno 10 anni (nel caso di impianti potrebbero/dovrebbero essere anche i gestori per un congruo periodo). Oggi la responsabilità della impresa è di soli 2 anni, spostandola a 10 il 90% della buche nella strade di Roma scomparirebbe.
Il sorteggio: è necessario creare occasioni per l'inserimento anche casuale di professionisti all'interno delle strutture di aggiudicazione e di valutazione dei lavori. In questo momento il sistema è totalmente bloccato e controllato in modo sistematico dall'alto. Introdurre criteri "casuali" per la composizione (anche solo parziale) delle commissioni di aggiudicazione delle gare e delle commissioni di collaudo dei lavori è l'unico sistema per scardinare la cupola, un limite al numero di incarichi ricoperti ed un criterio di turnazione sistematica impedirebbe l'attuale malcostume dove una limitata parte dei professionisti italiani è titolare di tutti gli incarichi. Ovviamente la turnazione non si può applicare alla progettazione che deve essere affidata necessariamente solo "per competenza". E' però necessario creare "da sistema" una occasione per i giovani professionisti di poter partecipare ad esperienze indispensabili per accrescere la propria professionalità. Per questi ultimi (sino, per esempio ai 35 anni, o nei primi 5 anni di professione) si dovrebbe, sempre per sorteggio, consentire l'inserimento in gruppi di progettazione, e nelle commissioni di aggiudicazione e collaudo dei lavori in modo da consentire il raggiungimento del rating minimo per poter partecipare alle gare di progettazione. La presenza di un giovane estraneo, ansioso di raggiungere la maggiore performance possibile per alzare il suo rating, rappresenterebbe un ottimo sistema automatico di controllo interno.
Il rating delle opere: anche per le opere da realizzare è necessario creare un elenco che tenga conto del "beneficio" che l'opera produrrà per la collettività. Anche in questo caso il sistema introduce un fattore di concorrenza: il progettista o l'ente pubblico, per vedere finanziata l'opera si impegnerà ad ottenere il miglior rapporto costo/beneficio, ma se le previsioni progettuali si dimostrassero, all'atto della esecuzione, troppo azzardate, le forzature adottate in fase di progettazione si riveleranno un pessimo investimento per la carriera del progettista. Anche in questo caso si potrebbe riservare uno spazio ai giovani progettisti garantendo un fondo per il finanziamento di piccole opere "ad alto beneficio" in modo da stimolare l'iniziativa privata di gruppi di giovani e favorire le prime esperienze.
La critica: la critica che sarà mossa dai "soliti noti" a questa proposta sarà quella dei costi. Si dirà che introdurre l'analisi costi benefici obbligatoria aumenta gli oneri per la progettazione. Le risposte sono tre:
1) in parte è vero ma non adottare questo metodo fa molto comodo a "lor signori".
2) Con la introduzione delle leggi sulla sicurezza i costi a carico degli enti pubblici per oneri professionali sono quasi raddoppiati. La sicurezza è certamente aumentata ma non in modo sostanziale e si è impoverito tutto il settore delle ispezioni e dei controlli, trasferendo la responsabilità ai professionisti privati al soldo delle imprese. Con gli stessi soldi si poteva fare ben di meglio.
3) a suo tempo ho curato, per il Ministero LL.PP. una pubblicazione sul costo delle opere idriche proponendo una analisi statistica del costo delle reti idriche cittadine. La tabella finale è riprodotta qui di seguito. Al numero 207, evidenziato in rosso, c'è un progetto per una rete idrica di 13.000 abitanti costato meno di 4 Mld di lire ed al numero 228, sempre in rosso, una rete idrica per 15.000 abitanti costata quasi 22 Mld di lire. Il beneficio è praticamente lo stesso: rete idrica nuova per circa 15.000 abitanti ma il costo è quasi 5 volte superiore, il secondo progetto NON SAREBBE MAI STATO FINANZIATO se si fosse analizzato il suo rapporto COSTI /BENEFICI. Quanti soldi potrebbe risparmiare lo Stato Italiano ?
COD |
tab. abitanti |
IMPORTO DELLO STATO FINALE (relativo a tutti gli "oggetti" e tutti gli importi ) |
A) IMPORTO DELLO STATO FINALE / abitanti |
COSTO FINALE (IMPORTI IPOTETICI +Stato finale RESIDUO ) |
B) costo medio ( COSTO FINALE / abitanti) |
incidenza % A / B |
121 |
1.100 |
1.746.249.910 |
1.587.500 |
1.606.384.021 |
1.460.349 |
109 |
123 |
10.012 |
1.785.015.148 |
178.288 |
1.778.262.592 |
177.613 |
100 |
125 |
24.174 |
5.200.227.226 |
215.117 |
5.272.156.907 |
218.092 |
99 |
126 |
13.000 |
560.160.855 |
43.089 |
542.603.601 |
41.739 |
103 |
129 |
11.050 |
5.839.265.860 |
528.440 |
5.814.436.645 |
526.193 |
100 |
141 |
3.500 |
1.088.684.492 |
311.053 |
1.087.500.866 |
310.715 |
100 |
146 |
38.248 |
8.510.022.967 |
222.496 |
8.280.219.822 |
216.488 |
103 |
150 |
4.700 |
1.223.513.867 |
260.322 |
1.233.877.679 |
262.527 |
99 |
151 |
1.348 |
365.357.188 |
271.036 |
348875782 |
258.780 |
105 |
155 |
2.122 |
873.062.982 |
411.434 |
868.984.741 |
409.512 |
100 |
157 |
1.956 |
976.006.046 |
498.981 |
968.396.886 |
495.090 |
101 |
160 |
18.810 |
2.425.820.734 |
128.964 |
2.181.867.716 |
115.995 |
111 |
163 |
1.374 |
750.369.106 |
546.120 |
762.631.837 |
555.045 |
98 |
164 |
2.295 |
593.272.927 |
258.507 |
546.419.698 |
238.091 |
109 |
167 |
1.377 |
564.210.392 |
409.739 |
563.386.155 |
409.140 |
100 |
168 |
1.991 |
572.488.702 |
287.538 |
591.282.384 |
296.978 |
97 |
169 |
1.072 |
499.959.957 |
466.381 |
493.883.887 |
460.713 |
101 |
171 |
1.200 |
555463643 |
462.886 |
544.758.907 |
453.966 |
102 |
172 |
1.848 |
659.141.565 |
356.678 |
664.779.650 |
359.729 |
99 |
173 |
1.556 |
717.432.839 |
461.075 |
718.120.643 |
461.517 |
100 |
174 |
1.700 |
572.399.830 |
336.706 |
551567504 |
324.451 |
104 |
175 |
3.150 |
570.210.456 |
181.019 |
555052523 |
176.207 |
103 |
189 |
4.164 |
801.107.400 |
192.389 |
713.844.059 |
171.432 |
112 |
190 |
1.327 |
543.555.128 |
409.612 |
504.820.024 |
380.422 |
108 |
200 |
25.000 |
6.595.233.407 |
263.809 |
8.840.512.145 |
353.620 |
75 |
207 |
13.090 |
3.827.806.864 |
292.422 |
3.971.664.890 |
303.412 |
96 |
215 |
1.200 |
2.169.441.044 |
1.807.868 |
2.258.019.382 |
1.881.683 |
96 |
218 |
23.100 |
3.300.452.164 |
142.877 |
3.771.323.735 |
163.261 |
88 |
219 |
6.920 |
3.073.191.107 |
444.103 |
2.946.712.686 |
425.826 |
104 |
223 |
135.300 |
21.011.019.051 |
155.292 |
28.641.494.235 |
211.689 |
73 |
224 |
85.000 |
23.264.935.005 |
273.705 |
27.971.707.854 |
329.079 |
83 |
225 |
156.100 |
18.002.329.015 |
115.326 |
24.285.601.003 |
155.577 |
74 |
226 |
110.840 |
20.797.623.596 |
187.636 |
27.511.190.862 |
248.206 |
76 |
227 |
16.203 |
11.129.829.050 |
686.899 |
11.796.926.021 |
728.070 |
94 |
228 |
15.000 |
20.319.146.212 |
1.354.610 |
21.802.272.250 |
1.453.485 |
93 |
233 |
1.400 |
621.924.341 |
444.232 |
695.983.512 |
497.131 |
89 |
235 |
4.600 |
1.069.234.425 |
232.442 |
1.071.339.656 |
232.900 |
100 |
237 |
13.090 |
2.242.585.335 |
171.320 |
2.578.778.075 |
197.004 |
87 |
239 |
4.200 |
5.317.491.935 |
1.266.070 |
6.942.700.373 |
1.653.024 |
77 |
244 |
28.210 |
2.450.813.252 |
86.877 |
2.622.911.978 |
92.978 |
93 |
245 |
6.800 |
2.705.538.584 |
397.873 |
3.230.567.059 |
475.083 |
84 |
247 |
140.000 |
28.592.415.352 |
204.232 |
37.822.176.765 |
270.158 |
76 |
TOTALE |
939.127 |
214.484.008.958 |
228.387 |
255.955.957.008 |
272.547 |
84 |